気候正義は債務正義を意味する

二酸化炭素排出と気候危機に対する責任が最も少ないグローバル・サウスの国々が、その打撃を真っ先にそして最も深刻に感じています。気候変動により、世界中でより頻繁かつ激しい異常気象が発生しています。 特にカリブ海の島々やその他の小島嶼開発途上国は、排出量のわずか0.2%しか責任がないにも関わらず、より暑い世界で激化するハリケーンによって繰り返し壊滅的な被害を受けています。

この危機は人間社会、そして地球上のすべての生命にとって存続の脅威となっています。IPCCは、気温が少なくとも2,000年間のどの時期よりも速く上昇しており、大気中のCO2レベルが200万年間で最高となっていると報告しています。急速かつ大幅な排出削減が行われない限り、パリ協定の目標は達成できなくなり、地球は荒廃するでしょう。

しかし、気候変動に対する負債は支払われていません。富裕国は、気候変動の影響を緩和し、適応するための気候資金を提供するというすでに不十分な約束を果たせず、国連気候変動会議のすべてを、気候緊急事態によって引き起こされた損害への支払いの話題を避けてやり過ごしています。

もう一つの、貧困国が富裕国に日々支払っている不法な気候債務があります。それは、ハリケーンからの再建、気候投資のための開発銀行への融資の返済、砂漠化する農地への適応などで積み重なった巨額の負債に対する利息の支払いという形をとっています。

ドミニカ共和国と気候債務のスパイラル

カリブ海東部にある人口7万人の小さな島ドミニカ共和国は、気候変動の緊急事態の最前線にあります。2016年、熱帯暴風雨エリカが島を壊滅し、GDPの90%に相当する被害をもたらしました。わずか1年後、これはカテゴリー5のハリケーン・マリアによって小さい出来事になってしまいました。このハリケーン・マリアは島の建造物の90%以上を破壊し、推定13億米ドルの被害をもたらしました。これは、この国が1年間に生産するすべての価値の2倍以上であり、ほとんど信じられないことにGDPの226%に相当します。

ハリケーン・マリアの数日後、ドミニカは期日の過ぎた借金返済のために数百万ドルを工面しなければなりませんでした。その負債はエリカの後、すでにGDPの72%という非常に高い水準まで上昇しており、マリアの余波でさらにGDPの78% に上昇しました。

ドミニカの地理的位置と激化する熱帯暴風雨にさらされていることから、ドミニカは気候危機の最前線に位置しています。実際、2000年以降、最も被害をもたらした災害の約80%は熱帯低気圧であり、その90%以上が小島嶼開発途上国で発生し、60%以上がカリブ海で発生しました。極端な気象現象は、陸地が小さく国全体が影響を受けることが多い、小島嶼国では特に悲惨な影響を与える傾向があります。

奴隷の島としてのドミニカの植民地時代の歴史も要因のひとつです。バナナ生産に専念することで大英帝国の利益に貢献しました。1967年の独立以来、ドミニカは単一作物への依存を避けるために経済を多角化する必要があったため、それに伴う価格変動や気候関連の不作にさらされました。

パンデミックは観光業をほぼ消滅させ、送金に影響を及ぼし、ドミニカの問題をさらに悪化させています。

しかし、ドミニカは歴史と地理的位置によって運がつきたわけではありません。建築基準法、農業の多様化、地熱エネルギー、持続可能な高級観光を通じて島をハリケーンから守ることを目的とした素晴らしい気候回復法案を可決し、エリカとマリア後の再建に成功しました。

しかし、これには資金が必要です。マリアの被害を受けて、スケリット首相は国連で感情に訴える演説を行い、「7万2,000人のドミニカ人が気候変動に関する世界の道義心を一国で背負わされる」ことがないよう復興助成金を求めました。彼の訴えは聞き入れられませんでした。ドミニカは現在、国際通貨基金（IMF）によって債務危機のリスクが高いと評価されています。

気候危機と債務危機の関係

ドミニカのような気候変動の影響を受けやすい国は、気候関連の災害と債務の悪循環に陥っています。ハリケーンに見舞われるたびに、再建費用を賄うためにさらに借金を重ねることになります。国民所得のうち借金返済に充てられる割合が増加するにつれ、将来の災害への備えや災害時の再建に投資することができなくなります。

膨れ上がる債務の利息から利益を得ている彼らの債権者は、そもそも気候危機とその破壊的影響を引き起こしたグローバル・ノースの政府と企業です。

富裕な汚染国は、気候危機の対応に対する自国の大きな責任を原則として認めています。すべての国連加盟国が署名した1992年の気候変動に関する国連枠組条約は、歴史的に最も気候変動の原因となってきた国々がその影響に対処する責任が最もあると主張しています。裕福な汚染国は2009年、気候変動資金に年間1000億ドルを提供することを約束しました。国々による広範な過剰報告を無視したとしても、この目標は達成されていないのです。

さらに悪いことに、気候資金の約3分の2はローンの形で提供されており、その多くは比較的高い金利のマーケットレートで提供されています。2018年にラテンアメリカとカリブ海諸国が受け取った気候資金の90%は融資の形でした。ほとんどの気候変動資金は、グローバル・ノース諸国が負っている歴史的な気候債務に対処する代わりに、グローバル・サウス諸国の持続不可能な債務を増大させながら、グローバル・ノースの貸し手に利益をもたらしています。

気候変動に脆弱な国の多くは、IMFのような国際金融機関からの無利子融資も利用できません。最も借金を抱えている国は主に中所得国に分類されており、利子を支払わなければなりません。IMF融資は被援助国が緊縮政策を実施することが条件となっており、最近スーダン、チュニジア、ケニアなどで大規模な抗議活動を引き起こしています。

国際社会からの支援が不足しているため、気候変動に脆弱な国々は資金調達のために国際資本市場に頼るしか選択肢がありません。民間債権者に対するグローバル・サウスの債務の割合は過去10年間で劇的に増加し、総債務の約30%に達しました。富裕国がゼロ金利の時代に、グローバル・サウス諸国は債券や融資に対して年利約10％を払い続けています。

こうした高い金利は、ローンが本質的にリスクを伴うことを反映しています。開発のための融資は、その投資が借入政府に利益をもたらし、後で融資を返済できるようにするという想定が前提となっています。しかし、気候適応のための投資は基本的に、収入を生み出すことではなく、将来の被害を軽減することを目的としています。ハリケーンに強い建物は通常利益をもたらしません。

最後のアイロニーとして、例えばカリブ海の島々では今後も激化するハリケーンの被害が続くため、債務不履行のリスクが高いという原則に基づいて、貸し手は気候変動の脆弱性を金利に織り込み始めています。言い換えれば、グローバル・ノースの金融機関は、気候危機の犠牲者である気候変動に対して脆弱な国々を罰しているということです。その結果、返済額が増加すると債務が継続できなくなり、債務不履行のリスクが増大し、金利がさらに上昇することになります。

この渦巻く債務の渦が、一部のグローバル・サウス諸国を気候危機を悪化させる措置に駆り立てています。天然資源の開発は、輸出を通じて外貨収入を得る数少ない方法の1つとなります。しかし、森林開発は森林破壊、土壌侵食、生態系劣化を引き起こし、将来の気候関連の干ばつや嵐の影響を悪化させる可能性があり、化石燃料開発は根底にある気候緊急事態を悪化させます。債権者らは、債務を返済し続けるために各国に対し、環境を破壊する活動に取り組むよう要求さえしています。スリナムの民間債権者は、石油掘削の可能性による将来の利益を債務再編に織り込むと主張している一方、石炭火力発電所への依存を減らすパキスタンの取り組みは、石炭火力発電所建設のために中国から借りた未払い債務によって妨げられています。

国際的な対応

2020年にパンデミックが発生したとき、世界のリーダーたちは債務危機がソブリン債務不履行の波に転化するリスクをいち早く察知しました。2020年4月、G20は最大73の最貧国に対する債務支払いの一時停止を発表し、その後、債務支払猶予イニシアティブ（DSSI）を2021年12月まで延長しました。これに続いて、2020年11月に共通枠組が策定されました。この枠組みは、民間金融業者を含むすべての債権者が集まり、持続不可能な債務を抱える国の債務再編に同意するためのフォーマットを提供することを目的としました。

G20はスピードとレトリックの点で難局を乗り切ったものの、中身が欠けています。債務停止は、グローバル・サウスの債務のごく一部を将来に先送りしただけでした。中所得国に分類される最も負債が多く気候変動に最も脆弱な国の大多数は資格がなく、除外されました。

一方、共通枠組はまだ何も達成していません。対象となる73カ国のうち申請したのは3カ国のみで、その3カ国のうち債務再編が行われた国は一つもありませんでした。民間債権者は協力に向けた実質的な措置を講じておらず、ザンビアの債務再編要請をキッパリと拒否し、チャドに対しては抵抗し続けている一方、中国はエチオピアとの交渉参加に消極的であることが判明しています。この枠組は協力しない債権者が支払われ続けること、そして他の債権者の譲歩から利益を得ることを防ぐように設定されているため、すべての債権者が参加しない限り、プロセスは失敗します。

グローバル・サウス諸国は、民間債権者に参加を強制するプロセスがなく、債務帳消しの具体的な見通しもないため、そのようなプログラムに申請することは、自国の信用格付けに潜在的なダメージを与えてまで行う価値がないことを認識しています。国家、特に民間金融市場で借りる以外に良い選択肢がない国は、民間債権者への債務を再編しようとすると、将来の融資に対してさらに高い利息を支払うことになるのではないかと懸念しています。

債務危機への対応がグローバル・サウスが存在感を示す国連ではなく、主に裕福な債権国からなる自選グループであるG20によってもたらされていることは、世界的な意思決定における力の不均衡を示しています。G20の多くは気候危機に対して重い責任を負っている旧宗主国です。実際、2015年に国連はソブリン債務再編メカニズムの創設に向けた動きを決議し、136か国が賛成、41か国が棄権、反対したのはわずか6か国でした。しかし、この6カ国には、ほとんどの国際債務契約が管轄されている米国と英国が含まれており、実質的に進展を妨げています。小島嶼開発途上国は、気候資金と債務に対するより公正なアプローチを声高に要求してきましたが、債務危機に関する決定が下されるときには、単にその場にいないのです。したがって、これらの決定が気候正義ではなく債権者の利益を反映していることは驚くべきことではありません。

解決策

気候危機は債務危機でもあり、この二つを切り離して対処することはできません。潜在的な解決策はすべて、連動する危機が相互に強化する影響を認識し、両方の要素に真剣に取り組む必要があります。気候危機の緊急性を考慮すると、単なる支払い停止ではなく債務帳消しが必要です。将来の債務危機を防ぐためには、各国がさらなる債務を背負うことなく気候危機に適応し緩和できるように、助成金ベースの気候資金を利用できるようにする必要があります。富裕国は、すでに生じた損失と損害を支払う責任を受け入れなければなりません。

危機の緊急性が明らかになるにつれて、誤った部分的な解決策が蔓延し始めており、「業務平常通り」から逸脱することなく危機を解決できるかのように誤解を招くものとなっています。「グリーン」ボンドや「ネイチャー・パフォーマンス」ボンド（民間企業からグローバル・サウス政府への融資の一種で、返済を曖昧な環境保護指標の進捗に結び付けるタイプ）は債務負担を増大させ、気候変動の緊急事態を示唆しながら投資家がグローバル・サウスから利益を得るための単なる新たな方法となる危険性があります。債務スワップは、債務国が保全目標や気候変動への適応・緩和に投資する代わりに債務の一部を帳消しにするもので、多額の債務帳消しを伴う場合には、ある程度の利益が得られる可能性があります。しかし実際には、債務交換は複雑で実施に費用がかかり、債権者に環境優先順位を決定する権限を与えてしまうため、取り消された負債の額は危機の規模に対して不十分です。

パンデミックは、命と雇用を守り、景気回復を刺激するためにほとんどコストをかけずに紙幣を印刷できる富裕国と、高利で借り入れなければならず、すでに持続不可能な債務の山をさらに大きくしなければならない貧困国とでは、大きく異なる状況を明らかにしました。気候危機にははるかに大規模で長期的な投資が必要ですが、収入のかなりの部分を債務返済に充てなければならないグローバル・サウス諸国にとっては手の届かないものとなるでしょう。債務帳消しがなければ、脆弱な国々は気候緊急事態の課題に対応するための十分な財源を決して解放できないでしょう。

大規模な債務帳消しは、強化された共通枠組や代替メカニズムを通じて行われることが可能ですが、それを必要とするすべての国に開かれ、民間債権者を含むすべての債権者の参加が求められる必要があります。

気候関連の極端な現象がより頻繁になるにつれ、世界は災害発生直後、緊急対応にリソースが極めて必要となるときに各国が債務返済を一時停止できる仕組みを必要としています。債務返済の自動無利子猶予の後に、災害の影響を評価し、必要に応じて債務を再編する必要があります。これは、債務契約のレベルですでに起こっている重要な革新に基づくべきであり、一部の契約の「経済状況条項」により、災害後に債務返済を一時停止して調整することが可能になるというものです。

最終的には、事実上破産した国家が債務を持続可能な水準まで引き下げることを可能にする構造を提供する、多国間政務整理メカニズムが必要となります。ハゲタカファンドによる訴訟を防ぐためには、個人の破産手続きと同様に法律で強制力を持たせる必要があります。

こうした債務制度の改革は必要ではありますが、十分ではありません。気候変動における公正な移行には、影響を受けた国々が借金を負うことではなく、気候資金助成金を通じて持続可能な方法でコストを賄う必要があります。気候変動に関する国連枠組条約に基づいて、気候関連災害に見舞われている国々に支援を提供するため、裕福な汚染国が資金提供する新たな基金を創設すべきです。

気候正義は地球の将来にとって不可欠であり、債務正義なくしてあり得ません。グローバル・サウスには気候危機を引き起こした責任はなく、植民地時代の遺物と持続不可能な債務のせいで、来たるべき緊急事態を緩和し適応するために必要な投資を行う余裕がほとんどありません。世界中のグローバル・サウスのリーダーたちは、気候正義のために債務帳消しを要求しています。11月のCOP26は、街頭の抗議活動参加者、会議場のグローバル・サウスの交渉者、そして債務、搾取、気候変動からの集団的解放を求めて立ち上がっている世界中のコミュニティの間の連帯の重要な瞬間となるでしょう。 

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ジェローム・フェルプスは権アドボカシー責任者であり、テス・ウールフェンデンはジュビリー債務キャンペーンの上級政策調査員です。